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构建数据基础制度 更好发挥数据要素作用——国家发展改革委负责同志答记者问******

　　新华社北京12月19日电题：构建数据基础制度更好发挥数据要素作用——国家发展改革委负责同志答记者问

　　新华社记者潘洁

　　数据基础制度建设事关国家发展和安全大局。《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（“数据二十条”）19日对外发布 。意见出台 的总体考虑 是什么？怎样理解其内涵 ？记者就此采访了国家发展改革委负责同志 。

　　问 ：“数据二十条”出台的背景是什么 ？

　　答 ：数据作为新型生产要素 ，具有无形性、非消耗性等特点，可以接近零成本无限复制，对传统产权 、流通 、分配 、治理等制度提出新挑战，亟需构建与数字生产力发展相适应的生产关系 ，不断解放和发展数字生产力 。按照党中央 、国务院决策部署 ，国家发展改革委牵头研究起草“数据二十条” ，组建跨学科专家队伍，赴多地深入调研 ，并吸纳了各方面有关意见。习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第二十六次会议，审议通过了“数据二十条”。

　　问 ：构建数据基础制度体系有哪些重大意义？

　　答 ：构建数据基础制度体系， 是新时代我国改革开放事业持续向纵深推进的标志性 、全局性 、战略性举措，有利于充分发挥数据要素作用，赋能实体经济，推动高质量发展；有利于做强做优做大数字经济，应对科技革命和产业变革 ，构筑国际竞争新优势 ；有利于统筹分配效率与公平 ，推动全民共享数字经济发展红利 ，促进实现共同富裕；有利于提高数据要素治理效能，助力国家治理体系和治理能力现代化。

　　问 ：怎样理解“数据二十条” 的主要内容？

　　答 ：把握一条主线。坚持促进数据合规高效流通使用 、赋能实体经济这一主线 ，以充分实现数据要素价值、促进全体人民共享数字经济发展红利为目标。

　　构建四个制度。建立保障权益 、合规使用 的数据产权制度 ，探索数据产权结构性分置制度 ，建立数据资源持有权、数据加工使用权 、数据产品经营权“三权分置” 的数据产权制度框架 ；建立合规高效 、场内外结合的数据要素流通和交易制度 ，从规则、市场 、生态 、跨境等四个方面构建适应我国制度优势的数据要素市场体系 ；建立体现效率 、促进公平的数据要素收益分配制度，在初次分配阶段，按照“谁投入 、谁贡献、谁受益”原则 ，推动数据要素收益向数据价值和使用价值创造者合理倾斜 ，在二次分配、三次分配阶段 ，重点关注公共利益和相对弱势群体，防止和依法规制资本在数据领域无序扩张形成市场垄断等各类风险挑战 ；建立安全可控、弹性包容的数据要素治理制度 ，构建政府 、企业、社会多方协同的治理模式。

　　推进四项措施 。加强党对构建数据基础制度工作 的全面领导；加大政策支持力度，做大做强数据要素型企业 ；积极鼓励试验探索，支持浙江等地区和有条件 的行业、企业先行先试 ；稳步推进制度建设，逐步完善数据产权界定 、数据流通和交易等主要领域关键环节 的政策及标准 。

　　问 ：“数据二十条”提出数据产权“三权分置”的相关考虑 是什么？

　　答：在数据生产、流通 、使用等过程中 ，个人 、企业、社会 、国家等相关主体对数据有着不同利益诉求，且呈现复杂共生 、相互依存、动态变化等特点，传统权利制度框架难以突破数据产权困境。

　　“数据二十条”以解决市场主体遇到 的实际问题为导向，创新数据产权观念，淡化所有权 、强调使用权，聚焦数据使用权流通，创造性提出建立数据资源持有权、数据加工使用权和数据产品经营权“三权分置” 的数据产权制度框架 ，构建中国特色数据产权制度体系 。

　　问：“数据二十条”提出构建多层次数据交易市场体系有什么考虑 ？

　　答 ：由于数据特性复杂 ，数据交易存在确权难、定价难、互信难 、监管难等挑战 。“数据二十条”提出从流通规则 、交易市场、服务生态等方面加强数据流通交易顶层设计，建立数据流通准入标准规则 ，探索开展数据质量标准化体系建设 ；统筹优化全国数据交易场所规划布局 ，出台数据交易场所管理办法，构建多层次市场交易体系；培育数据商和第三方专业服务机构两类主体 。

　　问 ：下一步 ，在推动“数据二十条”落实方面有哪些安排？

　　答：一 是健全政策顶层设计 。围绕“数据二十条”不断丰富完善数据要素各方面制度体系和配套政策，打造“1+N”数据基础制度体系 。

　　二 是推进实施试点示范。在有条件 的地方和行业开展数据要素流通使用试点示范 ，推动公共数据、企业数据、个人数据合规高效流通使用 ，赋能实体经济发展 。

　　三是培育数据要素市场 。构建多层次、多元化数据要素市场生态体系，统筹数据交易市场建设，规范数据交易管理，推进数据交易场所和数据商功能分离。

　　四 是夯实数据要素基础设施。探索建设全国一体化数据要素登记存证平台，推进数据要素领域创新平台布局 ，立体化推动“东数西算”工程 ，形成“算力”和“数据”相结合 的数据产业生态体系 。

　　五 是强化数据要素高质量供给。健全完善公共数据授权运营机制，制定促进公共数据开发利用的政策法规，服务社会公共管理 ，赋能实体经济发展。完善政策工具箱，引导大型央企国企 、大型互联网企业加大数据流通使用 ，赋能中小企业数字化转型。

　　六是加强工作整体统筹力度 。发挥数字经济发展部际联席会议作用 ，促进跨地区跨部门跨层级协同联动 ，定期对数据基础制度建设情况进行评估，适时进行动态调整 ，推动数据基础制度体系不断丰富完善 。

多地调整烟花爆竹燃放政策 在规定时段规定区域可燃放******

　　多地调整烟花爆竹燃放政策 在规定时段规定区域可燃放

　　依法分类管理重在确保燃放安全

　　□ 本报记者 陈磊

　　2022年12月30日，辽宁省大连市政府发布《关于做好2023年烟花爆竹燃放管控工作 的通告》称，控制燃放区域允许燃放时间为2023年1月14日 、1月21日至1月28日 、2月5日 ，每日7时至23时(除夕不限时)。

　　在此之前 ，《上海市公安局关于加强2023年春节期间本市烟花爆竹安全管理的通告》对外发布称，上海市外环线以外区域，除了禁止燃放烟花爆竹的场所之外，不禁止燃放烟花爆竹。北京市通州区烟花爆竹安全管理工作领导小组办公室发布致通州区全体市民 的一封信，其中提到 ，“在北京环球度假区限定区域内燃放烟花爆竹 ，须经公安机关许可” 。

　　更早些时候 ，山东省东营市、滨州市也明确 ，春节期间在部分区域和个别时间段可以燃放烟花爆竹。

　　有媒体统计 ，随着群众呼吁松绑烟花爆竹“禁燃令”之声增多 ，目前已有多地调整烟花爆竹燃放政策，即在规定时段 、规定区域可以燃放烟花爆竹。

　　2023年1月3日 ，广东省珠海市政府发布关于废止《珠海市烟花爆竹安全管理规定》，由各区政府 、经济功能区管委会依据上位法 ，自行划定烟花爆竹的燃放区域、时间及允许燃放的种类，并向社会公布。

　　值得注意 的是，此前各地更为普遍 的做法是禁止燃放烟花爆竹 。

　　对此 ，中国人民大学法学院教授、比较行政法研究所所长杨建顺解释说 ，对于烟花爆竹 ，政府进行规制有其历史必然性 。目前各地通行 的“禁燃令”就有一个发展的过程 ：起初，政府考虑到人们 的接受程度，根据安全原则，试行“限燃令” ，即在一些城市进行限定燃放区域和限定燃放时间的试点 ，在人们逐渐适应“限燃令”之后 ，再施行零燃放 的“禁燃令” 。

　　杨建顺认为 ，从“限燃令”演变为“禁燃令”后，立法者所预留的特殊处理规则被忽略了 ，这种“一刀切”的零燃放措施 ，实际上将传统习俗之燃放烟花爆竹归为彻底禁止之列。时间久了，过春节静悄悄了，年味儿也淡了些 ，难免引发人们非议 。

　　在杨建顺看来，目前多地允许规定区域 、规定时间内可以燃放烟花爆竹，实质上就 是对向往“人间烟火”的民意民情 的回应，也是对规制烟花爆竹相关法规的贯彻落实 。如此回应民众呼声 的做法，体现了法规所规定 的“根据本行政区域的实际情况”综合施策 、分类管理 的理念，有助于弘扬春节燃放烟花爆竹等传统文化民俗 ，增强“烟火气” 。

　　河南农业大学政策法规办公室副主任张帅梁教授分析称，多地调整烟花爆竹燃放政策的背后 ， 是对我国绵延上千年过年仪式中燃放烟花爆竹传统的回归和文化 的传承，是回应群众过年期间期待平安健康的精神需求 的回应 ，也是基于对我国燃放烟花爆竹带来 的环境污染与安全事故不断减少、生态环境持续改善的客观认识，更是对作为我国重要产业和就业领域的烟花爆竹行业发展的支持。

　　在张帅梁看来，民有所呼，政有所应。虽 是能否燃放烟花爆竹的“小事儿” ，但也是群众向往美好生活的有机组成部分。各地对“禁燃令” 的松绑 ，有效地解决和回应了群众诉求 。同时 ，这也 是对科学立法、民主立法的落实。

　　目前 ，我国关于燃放烟花爆竹的法律规定，主要 是大气污染防治法 。该法规定，任何单位和个人不得在城市人民政府禁止 的时段和区域内燃放烟花爆竹。在法规层面 ，《烟花爆竹安全管理条例》规定 ，县级以上地方人民政府可以根据本行政区域的实际情况 ，确定限制或者禁止燃放烟花爆竹的时间、地点和种类。

　　这意味着，法律法规赋予县级以上地方人民政府决定在本行政区域 是否禁止燃放烟花爆竹的权力。

　　杨建顺分析认为，法律法规 的相关规定，以烟花爆竹限制燃放的制度为背景。法律法规 的这种授权规定体现了科学立法 的精神，遵循了各地经济和社会发展规律 的管理理念 。特别 是《烟花爆竹管理安全条例》设置的授权规定，较大程度赋予了县级以上地方人民政府裁量判断余地 ，目 的在于确保各地“根据本行政区域的实际情况”灵活机动地作出科学安排和部署，避免“一刀切”式 的生硬施策。

　　杨建顺说，这就需要县级以上地方人民政府切实做好调查研究，全面、准确、客观、适时把握“本行政区域的实际情况” ，依法决策、民主决策、科学决策，作出“举旗帜 、聚民心 、育新人 、兴文化 、展形象”的烟花爆竹安全管理决策、决定和举措 ，让人民群众在安全保障举措支持 的背景下，告别零燃放的“无菌社会” ，充分体味烟花爆竹等传统文化民俗的滋味儿，欢欢喜喜迎除夕、过春节 、闹元宵 。

　　张帅梁说，我国是单一制国家，地域辽阔，省域、市域 、县域各有不同情势 ，经济社会发展存在不平衡之处 ，各地亟待解决的问题与需求也不尽相同。投射到立法领域，就需要在维护国家法治统一 的基本前提下 ，允许地方在一定范围内因地制宜，因应施策 。

　　“是‘禁’是‘限’，需要各地根据环境质量、财产安全 、百姓诉求等因素的现实情况，以及解禁后可能产生的经济社会效益与风险事故等进行有效研判 ，并在此基础上作出科学合理的规制 。”张帅梁说。

　　那么，具体来说，各地针对烟花爆竹管理如何把握“禁”“限”边界呢 ？

　　杨建顺认为 ，这 是一个系统工程 ，不仅仅 是“限放”和“禁放”的问题 ，而且是烟花爆竹 的生产 、经营、储存、运输、邮寄和燃放的全过程安全保障问题。这就要求各相关主体严格按照《烟花爆竹安全管理条例》对生产 、经营 、储存、运输和燃放等各个环节 的规制要求 ，切实加强烟花爆竹安全管理 ，预防爆炸事故发生 ，保障公共安全和人身 、财产的安全 。

　　他呼吁 ，就烟花爆竹燃放这个环节 ，县级以上地方人民政府应当依法 、合理地运用好法律法规所赋予 的“限放”和“禁放” 的裁量权 ，根据本行政区域的实际情况，确定限制或者禁止燃放烟花爆竹 的时间、地点和种类。

　　他建议，一般而言 ，要行使好该裁量判断权 ，可以参考把握如下标准 ：城市区域倾向于禁放 ，农村区域倾向于限放 ；人员聚集密度大 的区域应当禁放 ，人员稀少非聚集性的区域倾向于限放；高楼大厦密集区域应当禁放，非高层建筑 的区域倾向于限放；威力大 的烟花爆竹倾向于禁放，威力不大 的烟花爆竹倾向于限放 。至于“高危险性烟花爆竹产品”，宜从生产环节把好规制关等。

　　与此同时，一些地方也查处并公布了多起违法燃放烟花爆竹案件。例如，2023年1月1日1时许 ，浙江省温州市公安局鹿城分局广化派出所发现并查处一起违规燃放烟花爆竹案 ，现场查处9名违法行为人，依法对他们进行行政处罚 。2023年元旦以来 ，天津市公安局宁河分局共查获非法储存烟花爆竹案件13起，违规燃放烟花爆竹案件7起 。

　　对此 ，张帅梁认为，放松“禁放”，不等于完全解禁 。在放松“禁放” 的地区 ，人们有燃放烟花爆竹 的自由，但这种自由 是有边界 、有限度 的。边界就是相关地方法规与规章确定的燃放时间地点与幅度 ，限度就是不得损害社会公共利益以及他人合法权益。因此 ，违反规则、扰乱社会秩序的行为应当受到相应 的处罚。(法治日报)

　　（文图：赵筱尘 巫邓炎）