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中央农村工作会议系列解读⑪破除城乡要素流动壁垒 促进优质要素流向农村******

　　作者：陈羽、陈珏颖 、刘合光 中国农业科学院农业经济与发展研究所

　　2022年中央农村工作会议强调 ，要破除妨碍城乡要素平等交换、双向流动的制度壁垒，促进发展要素 、各类服务更多下乡，率先在县域内破除城乡二元结构。破除城乡二元结构应当以破除阻碍城乡要素流动壁垒为导向 ，坚持市场化取向和农业农村优先发展原则 ，改变农村资源单向流出的局面 ，让城市优势资源不断投入农村建设事业 ，激发农村要素活力，为农业农村发展注入新动能 ，加快农业强国建设步伐 。

　　新时期，破除城乡要素流动壁垒就 是要通过一系列改革举措 ，打通城乡之间要素流通障碍，将城市优势资源与农村特色资源相互结合，提高要素利用效率 ，提升农业产业化水平，促进农业农村的全面发展 。

　　大力破除城乡要素流动的壁垒

　　要通过破除妨碍城乡要素自由流动和平等交换的体制机制壁垒 ，促进各类要素更多向乡村流动，在乡村形成人才 、土地、资金、产业、信息汇聚的良性循环，为乡村振兴注入新动能 。

　　破除不平等的壁垒，首先要化解农村要素收益低的问题 ，让城乡要素充分平等交换 。一要建立城市人才入乡激励机制和农业转移人口市民化机制 ，促进人力资源 的城乡双向流动。二要建立城乡统一 的建设用地市场，让农村建设用地同等入市 ，同权同价 ，让农村在土地要素交换中获得同等的收益，有更多 的积累用于支持农村发展 。三要通过农村产业和各项农村建设事业 的发展，促进农村扩大对资金 的需求，并以充足的回报率遏制城市虹吸农村资金的不利现象。

　　千方百计促进要素和服务下乡

　　农业农村优先发展，是党和国家实施乡村振兴战略 的重要原则。“国强必先农强 ，农强才能国强” ，在促进要素双向流动上 ，必须着力的战略方向是农业农村优先 。

　　一要增强促进要素和服务下乡 的利益吸引力 。要素和服务下乡首要驱动力 是利益吸引 。利益有三重。第一重是产业利润 ，各类促进乡村繁荣县域发展 的产业，可以产生丰厚的利润空间 ，将吸引各类资本下乡竞争 ，从而驱动要素和服务在农村聚集。第二重是政策特许利益。包括激励性 、特许性政策和减免性政策 。制定财政奖补等激励政策 ，吸引各类人才返乡入乡创业。一定地域产业发展可以在特定培育期间给以特殊授权，占有特许权的企业将获得丰厚政策红利。为促进服务和要素向农村流动，政策还可以在税收减免 、扶持性金融的加持下让参与企业获得充分 的利益空间 。第三重 是保障利益 。公共产品是居民和企业的生存发展 的基础保障，有公共产品 的支持 ，居民和企业从事涉农事业将无后顾之忧。要着力破除户籍、土地 、资本、公共服务等体制机制弊端 ，加大财政支持农业农村力度，重点推进城乡教育、医疗卫生和社会保障等基本公共服务一体化建设 ，促进人才和企业携带先进生产要素扎根农村 ，让农村经济社会发展迸发更大活力。

　　二要建立服务和要素下乡的导引机制。在西方 ，经济发展有两只手在起作用，一只 是市场自由竞争 的无形之手 ，另一只 是小政府的“调控”之手 。在中国，市场－政府框架之间还有党组织的介入 。政府和党在中国改革开放以来凭借“先见之眼”发挥了“导引之手”和“托举之手” 的功能领导中国经济社会赢得长期的火红发展。导引服务和要素下乡 ，同样离不开政府 的调控之手和党组织 的“组织之手” 。导引有三个方式 。其一 是利益导引 ，在上节已经阐述 。其二是信息导引 。政府政策和党的政策给予明确发展信号，让民众和企业知道发展方向所在，知道服务和要素的聚集之所，人才和企业听信号携带技术和服务下乡共享振兴红利 。核心是政策信号要明确 ，产业发展 的预期要清晰 。其三是组织导引 。中国 的经济社会发展 是有序有组织的发展 。促进要素和服务下乡也要发挥党和政府的组织导引功能 。要发挥五级书记抓乡村振兴 的组织优势 ，以组织的力量有序导引服务和要素下乡 。以党支部书记领办合作社，以组织 的力量推动乡村“飞地”经济 的发展，是克服要素流动与聚集矛盾的重要组织导引 。

　　率先在县域破除城乡二元结构

　　郡县治 ，天下安；郡县富，天下足。在空间范围上 ，率先推动县域的城乡融合发展改革是富有历史智慧 的决策 。把县域作为推动城乡融合的突破口 ，率先破除县域范围内的城乡二元结构，具有重大理论意义和实践价值，而且这种改革更具稳定性和可操作性 。

　　破除城乡二元结构，畅通城乡要素平等交换、双向流动 ，重在坚持推进农业农村优先发展 的改革，在城乡规划布局、要素配置 、产业发展、设施建设、公共服务 、环境保护 、社会治理等方面构建起城乡互联和协调发展 的体制机制 ，不断消弭城乡发展在以上七个方面的差距，实现城乡二元向融合一体迈进。

　　第一要推进县域规划一体化，以明确的时间表、路线图破除县域内 的二元结构，实现城乡一体 的发展。第二要解除对要素在县域内 的流动限制壁垒 ，促进要素和服务在县域范围内 的优化配置、城乡互联和协同发展。第三要优化城乡产业融合发展，将工业和农业、县城和乡村作为一个整体统筹谋划，在县域内实现产业链条优化，实现可持续的产业兴旺。第四要依托一体化规划引导县城基础设施向乡村延伸覆盖，推动形成县乡村功能衔接互补 的发展格局 ，将基础设施建设重点放在乡村。第五要推动县城公共服务向乡村延伸 ，加快推进公共服务下乡进村 ，进一步完善农村卫生 、养老 、教育等涉及农民贴身利益的公共服务条件 ，实现城乡基本公共服务均等化。第六要统筹城乡环境治理，坚持可持续发展原则，不断优化美化县域内环境，重点补齐农村环境治理短板。第七在县域统筹提升农村社会管理高效化水平，自治法治德治相结合，引入网格化 、大数据等现代化管理手段，加强基层党组织建设并发挥党组织的作用，引领县域社会治理格局不断优化 。

　　在县域内破除二元结构 、促进城乡要素双向流动、实现城乡融合发展 的最终目标 是实现城乡发展等值化 ，城乡居民生活水平一致化 ，让农民和市民没有身份上和生活质量上的明显差异 ，切实提升包括农民在内 的全体居民获得感 、幸福感 、安全感。

　　（本文为国家社科基金重点项目“健全城乡融合发展机制研究”（项目编号 ：21AZD035）的阶段性成果）

数字技术赋能乡村建设******

　　“十四五”期间数字技术赋能乡村建设 是重要 的理论与实践命题 ，也是推进农业农村现代化 、稳住农业基本盘 、破局乡村振兴和共同富裕的重要抓手。2022年召开的中央农村工作会议明确提出 ，要依靠科技和改革双轮驱动加快建设农业强国 。数字技术和平台深度嵌入农业农村发展各领域，以数字创新驱动乡村振兴，重构农村经济发展模式、治理体系、生活方式，能够不断解放农村生产力 ，优化生产关系，提高生产效率，提升乡村治理效能 ，补齐农业农村发展短板，促进农民增收致富 ，满足其对美好生活 的需求 。

　　提升数字包容水平

　　党和国家高度重视数字乡村建设工作 ，自2018年开始已出台系列政策 ，为数字乡村发展强化了顶层设计 。2022年出台 的《数字乡村发展行动计划（2022—2025年）》进一步对当前数字乡村发展目标、重点任务等进行了战略部署 。据北京大学发布 的《县域数字乡村（2020）研究报告》，当前我国数字乡村建设开局良好 ，基础设施建设、乡村数字经济 、乡村数字治理和数字生活各方面都有较快发展 。我国行政村“村村通宽带”全面实现 ，农村地区互联网基础设施进一步改善，数据资源和采集体系、天地空一体化观测体系 、农业农村云平台等基础设施建设均在稳步推进。数字技术和平台与农村产业体系 、生产体系 、经营体系加速融合 ，持续推进农业全产业链数字化转型 。智慧农业 、农村电商 、数字文旅等新业态、新模式不断涌现，为农村经济发展注入新的活力 。数字化治理平台在农村基层治理和公共服务中广泛应用 ，营造出更加便利宜居的乡村人居环境 。但总体上 ，数字乡村建设仍然呈现东部发展水平较高、中部次之、东北和西部发展滞后 的格局 。

　　互联网技术应用虽然能够提供均等 的受益机会，但使用者从中的获益未必 是均等 的。数字接入、数字资源 、数字素养、数字参与等方面的差异 ，会导致数字使用结果 的差异，不同群体 、地区、城乡之间存在获取数字红利 的差异 ，即数字鸿沟 。我国城市互联网普及率远高于农村，2022年我国互联网普及率为74.4%，农村地区仅为58.8% 。虽然当前乡村数字基础设施的地域差距在不断缩小，但更显著的差距则体现在乡村经济数字化和乡村治理数字化方面，这主要 是受到区域经济发展和城镇化发展差异的影响 。数字技术的应用与维护成本高昂，可能与小农户（尤其是老年农户）实际生产需求和劳动力资本不匹配 ，从而加剧农业企业 、大型农场与小农户之间 的数字鸿沟 。小农户因资金 、数字素养、数字技能 、风险承担能力等方面 的不足，叠加老龄化因素 ，使数字就绪程度不高 。其数字信息利用方式与其他群体存在差异，因此导致数字利用结果差异。这些数字劣势使数字乡村建设主体呈现非均衡的参与行为，极有可能使小农户在数字经济发展中逐渐边缘化，从而出现系统性社会排斥和数字鸿沟 ，进一步扩大收入差距，加剧社会阶层分化。

　　加快推进乡村建设

　　通过数字技术赋能乡村振兴，既要以数字创新驱动农业农村高质量发展和转型 ，又要不断弥合数字鸿沟，推进数字包容，使所有群体都能够积极参与到数字乡村建设过程中 ，共享数字红利，实现物质富裕、精神富裕、生态富裕 。在实践层面如何实现数字包容？一般认为可通过改善信息技术（ICT）接入来弥合数字接入鸿沟，即改善基础设施建设，提高宽带 、网络终端等互联网设施设备 的普及率 。随着互联网基础设施 的进一步普及，ICT接入机会趋于均等，数字鸿沟 的内涵进一步深化。相关主体数字资源禀赋或资产存量、数字技能和参与行为等方面 的差异 ，及其导致的参与结果差异也被考虑在内，即存在数字使用鸿沟和数字结果鸿沟。对于数字经济参与主体而言 ，其自身所具备 的资源禀赋 ，例如信息、知识 、技能 、产品、服务 、时间等“僵化” 的资产组合，可通过互联网技术运用和互联网市场交易被激活，通过互联网平台的连通性产生乘数效应 。率先掌握“流量”密码，实现互联网资产资本化 的群体更能够从数字经济发展中获益。例如，农村电商、农产品网络直播、短视频营销等为农村地区特色产业发展、农民增收致富注入了新动能。

　　第一 ，强化“数字准备”。可以考虑将数字包容纳入数字中国战略，在政策制定中着重考虑农村居民 的数字可负担性、数字可获得性、数字能力及其公平性 ，建立健全相关政策体系。进一步加强乡村数字网络 、数字平台、数字服务的接入性 、连通性，有效提升乡村网络硬件设施质量 ，扩大5G 、千兆光网、物联网覆盖面，保证信号质量。尤为重要 的是，将数字乡村建设融入新型城镇化战略，从而有效降低网络建设、维护成本。通过财政补贴、市场竞价等方式，或与农村金融普惠、精准扶贫等政策相结合 ，给予相应 的数字设备或物资帮扶 、补贴 、费用减免等，进一步减轻网络接入 的经济负担。

　　第二 ，提升“数字就绪度” 。帮助群众建立互联网思维方式，从知识、技能和态度方面提升数字能力和自我效能 ，激发其参与经济社会数字化转型的积极性和自信心，使其具有与数字时代动态适配的能力 。因此 ，需要普及农村数字教育 ，针对不同特征的群体开展多元化 、多层次 、多渠道的数字教育 。加强信息技术课程教学，开设编程课；开展数字技能教育或者职业教育，使新型农民的职业技能与市场数字化转型的需求相匹配 。提供简易 、易懂 的互联网产品服务指南或课程，社区可开展老年人辅导培训 ，使其能适应社交 、医疗、社保 、金融及其他政务村务等方面的数字化转型。广泛开展各类型 的农村在线教育 ，鼓励农民灵活运用互联网自主学习，提高其信息获取能力和信息运用能力 ，提升其数字安全性和隐私保护意识。

　　第三 ，推进“数字参与” 。旨在构建涵盖经济发展 、基层治理、社会生活各方面的多元化数字生态系统 ，通过数字创新与制度创新 ，在各领域实现数字技术对参与者的数字赋能 ，推进价值共创和共享，弥合数字鸿沟。这就要求以数字创新激活农村农民发展的积极性，驱动城乡之间要素自由流动；提升数字技术对农村经济社会发展 的渗透率 ；有序推进农业三大体系数字化转型 ，通过数字技术推广 、扩散以及新型经营主体培育，带动小农户与数字农业体系有效衔接。以电商商业模式创新驱动产业链供应链现代化，推进城市农村产品 、服务的双向流动 ，有效连接小农户和大市场，解决两个“一公里”问题 。以平台聚合有效整合数字资源，提升不同群体之间 的数据连通性，提升基层数字治理效率。鼓励和推动企业的包容性创新 ，提供优质低价 、便捷 、无障碍、适老化 、安全的数字产品和服务。

　　（作者单位 ：浙江大学中国农村发展研究院 ；浙江树人学院管理学院）

　　（文图：赵筱尘 巫邓炎）