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北方清洁供暖之路怎么走 ？还存在哪些梗阻？******

　　北方清洁供暖之路怎么走

　　清洁供暖，一头连着百姓温暖 ，一头事关蓝天白云 ，是能源生产和消费革命 、农村生活方式革命的重要内容 。如何在提高供暖质量 的同时 ，让“绿色暖冬”成为生活常态？推进清洁供暖还存在哪些梗阻 ？位于我国最北端 的黑龙江省为此进行了深入探索 。

　　眼下正是数九寒冬 ，供暖 是群众普遍关心的热点问题 。在全球减碳背景下 ，既要屋暖也要天蓝的呼声越来越高 。如何实现室内温暖如春 、室外蓝天白云 ，清洁供暖无疑担负着重任。2017年以来，《北方地区冬季清洁取暖规划(2017—2021年)》落地实施，北方地区冬季清洁取暖试点工作已在88个城市先后展开 。

　　推进北方地区冬季清洁取暖 是一项重大民生工程，有助于改善大气环境质量，提升百姓幸福感。这项工作如何更好更快推进 ？还面临哪些困难？该如何解决？近日 ，记者在黑龙江省展开了调查 。

　　清洁供暖不 是“去煤化”

　　推进清洁供暖并不 是要“去煤化” 。实际上，煤炭依然是我国冬季供暖的主力热源 。在我国“富煤 、贫油 、少气”的能源结构背景下 ，推进清洁供暖不可能完全“去煤化”，而 是要在煤炭清洁高效利用和超低排放上做文章 。

　　黑龙江省齐齐哈尔市 是老工业基地。以前每逢冬季，大大小小的燃煤锅炉烟囱都冒着黑烟。随着加快淘汰分散燃煤小锅炉 的政策落地 ，小烟囱大污染问题得到解决 。不过 ，在冬季供暖改由大型锅炉供暖后 ，主城区烟气排放问题依然存在。

　　2022年 ，一条长达40多公里 的供暖管线犹如长龙横跨嫩江 ，由华电能源股份有限公司富拉尔基发电厂(以下简称富发电厂)向齐齐哈尔市南部和西部地区提供热能 。这个采暖季供热面积约1950万平方米，项目完全达产后 ，供热面积将达到2400万平方米，占齐齐哈尔市中心城区总供热面积的40% ，居民冬天“呛鼻子”现象将得到极大改善 。

　　富拉尔基发电厂党委委员、副厂长苗晓冬介绍 ，长距离供热项目替代了31台中心城区分散小锅炉，项目全面达产后可为20多万户居民提供清洁环保、节能高效的供热热源，每年可减少二氧化碳排放约67万吨 、二氧化硫排放约6200吨、氮氧化物排放约1700吨 、烟尘排放约5100吨，大幅减少城区烟气排放量 ，大气环境将得到改善 。

　　“以前我们单纯发电 ，煤耗较高 。近年来煤炭价格上涨，企业亏损严重 ，转型迫在眉睫 。本个采暖季前，我们对现有6台上世纪80年代投产运行的200MW凝汽式发电机组全部完成供热改造 ，新建富发电厂至齐齐哈尔市区各热力站热网管线总长度约46.8公里 ，促进电厂节本增效 、转型发展，落实节能减排政策 。”苗晓冬说。

　　煤炭价格高涨让传统燃煤电厂的日子并不好过 。苗晓冬告诉记者，由于煤价和电价“倒挂”，企业被迫负重前行 。通过技改转型，富发电厂如今成为热电联产企业。但长距离供热项目投资金额巨大 ，缺乏热源 、热网设备设施更新改造专项补贴，加上热费价格长期未调整 ，企业生产经营依旧面临严峻挑战。

　　富发电厂遇到 的问题具有普遍性 。一方面 ，由于煤炭供应紧张、煤炭价格居高不下 ，冬煤夏储成为常态，但一到采暖季，煤炭供应形势依然紧张。另一方面 ，热费价格关乎群众切身利益 ，在价格调整方面也 是困难重重，热源企业供热成本压力无法得到有效疏导。

　　业内人士建议，要进一步完善煤炭产供储销体系 ，提升供需调节能力 ，保障产能合理充裕，强化市场预期管理，引导煤炭价格在合理区间运行，确保安全稳定供应 。同时，应强化煤炭企业成本价格监审，严厉打击囤积居奇行为 ，加大长协煤履约兑现监督力度 ，确保对供热企业的煤炭保供。

　　补齐农村清洁供暖短板

　　城市取暖以集中供暖为主，在污染物排放方面能够实现达标排放或超低排放 ，且便于监管 。但在广大农村地区 ，由于缺少供热管网 、天然气管网等基础设施 ，群众烧散煤 、烧秸秆取暖 的现象依然存在。农村地区清洁供暖该如何推进 ？

　　在绥化市海伦市海北镇海北村 ，土灶 、土炕曾 是家家户户 的“标配”，百姓靠烧秸秆 、烧散煤取暖做饭 ，村庄上空常常飘着一层黄黑色煤烟 。这种景象在北方农村地区并不鲜见。很多村庄尚未通燃气 ，用电取暖又不能兼顾做饭，村民更愿意烧不花钱 的秸秆，搭配着烧散煤，只不过大多数家庭 的土灶 、土炕如今变成了直排式小锅炉。推进清洁供暖，农村地区更像个久攻不下 的“堡垒”。

　　两年前 ，海北村淘汰了一台老式10蒸吨燃煤锅炉 ，安装了一台14MW(20蒸吨)秸秆直燃锅炉，为当地1428户居民和全镇公共设施提供集中清洁供暖 ，惠及全村83% 的人口 。半年供热期消耗秸秆1.48万吨，替代燃煤8225吨，节约燃料费用支出约300万元 ，减排二氧化碳2.1万吨 ，还被纳入农业农村部农村人居环境整治技术服务与提升项目 。

　　海北镇党委副书记赵刚告诉记者 ，集中供暖大多针对楼房 ，平房区域没有供暖管道 ，仍然以各家各户分散取暖为主 。广大农村地区和城市棚户区 、城乡接合部都面临供暖基础设施短缺问题，而供暖管网铺设需要大量资金投入，短期难以实现全覆盖 。

　　从现实情况看 ，清洁供暖不仅要在热源端使用清洁化能源供热 ，完善热力管网等供热基础设施更为迫切 。让更多区域享受到集中供热 ，减轻因烧散煤等分散式取暖导致的环境污染。对于老旧管网要加快改造升级，解决“跑冒滴漏”问题，提高供热输配系统效率 。在需求端 ，则要加大建筑物节能改造力度 ，提升保温效果 。

　　“我家2016年就用上了电暖器 ，干净卫生 ，费用也不高。用电取暖加上全屋家电，一个冬天花费2000多元。”齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区哈拉新村村民何振祥说，晚上使用电暖器执行峰谷电价，每千瓦时电只需2角8分钱。2017年，他还给自家平房外墙做了保温改造 ，一个采暖季电费降了一半，比烧煤更省钱 。

　　如今 ，哈拉新村家家户户都用上了电取暖 ，当地供电部门为此专门增设一路电线满足居民用电需求。记者调查发现 ，对于大多数农村地区而言，推广电取暖可行性强 ，但需要加强农村地区电网改造升级 ，推行峰谷电价。同时 ，有条件的地区应加快推进“煤改气”和农房节能保温改造，并给予相应配套补贴，从而实现“电取暖、气做饭、房保温”，保证农村地区清洁过冬、温暖过冬 。

　　探索清洁能源应用新路

　　推进清洁供暖，除了对传统供热方式进行节能改造，对清洁能源创新利用也十分关键 。其中 ，风光电能 、地热能、生物质、核能等清洁能源供暖 是重要发展方向 。

　　黑龙江是农业大省，每年产生秸秆量约9000万吨。近年来 ，黑龙江生物质热电联产项目如雨后春笋般涌现 ，在清洁供暖中发挥了重要作用。相比煤炭，秸秆 是低碳燃料 ，并且有明显 的价格优势 。

　　在位于哈尔滨新区的黑龙江宏通热力有限公司生物质热电联产项目厂区 ，广阔 的堆场上堆满了玉米秸秆、稻壳等燃料。该项目配备了2台140t/h生物质高温高压循环流化床锅炉、2台30MW抽凝汽式汽轮发电机组 ，不仅能发电 、供暖 ，还能为附近工厂供应蒸汽 。

　　“我们的锅炉主要使用秸秆 、林木枝丫等生物质燃料 ，其中秸秆占比90%左右。每台锅炉每天要‘吃掉’800吨秸秆燃料 ，一年下来 ，2台锅炉约消耗60万吨秸秆，年产电4.5亿千瓦时，年减少二氧化碳排放量约36万吨 。”该项目负责人李建伟告诉记者 ，目前项目已经运行两年 ，周边200万平方米的居民社区实现了稳定供暖 ，每小时还能提供工业蒸汽150吨 ，服务于周边企业生产。

　　在齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区，国家电投齐齐哈尔九洲环境能源有限公司生物质热电联产项目承担100多万平方米 的供热。该公司副总经理王勇介绍 ，从目前来看 ，生物质热电联产项目技术稳定成熟，比较适宜为大面积集中供暖提供热源 。

　　不过 ，秸秆 的来源与天气条件 、综合利用政策等有很大关联 。“2021年初冬，齐齐哈尔下了一场大雪，玉米秸秆都压在地里，导致秸秆供应短缺 、价格上涨 ，企业发电不足导致亏损。2022年秋季天气条件较好，秸秆水分低，公司收储了近60万吨秸秆满足生产所需。”王勇说。

　　除了生物质能，如今越来越多清洁能源加入了冬季供暖的“菜单” 。近年来 ，山东海阳 、浙江海盐 、辽宁大连等地率先进入了核能供暖行列。王勇曾长期从事核能供暖项目的前期准备工作。在他看来，加强清洁能源利用 是解决能源短缺问题 的有效途径，在实现“双碳”目标 的道路上，核能将扮演越来越重要的角色 。

　　不过，核能利用仍面临着公众认可度和接受度不高 的难题。“公众疑虑会随着对核能认识的深化而逐渐消除 ，因此加强公众沟通十分关键。”王勇说，他曾经到秦山核电站考察学习，其公众沟通经验值得借鉴 。当地群众在实地了解核电站运行情况后 ，“恐核”心理消除 ，逐渐转为支持核能项目。在业内人士看来 ，积极做好核能公众沟通工作， 是推进核能利用最为重要的前提条件之一。

　　推进智慧供暖建设

　　热力行业作为高耗能行业 ，推进节能降耗势在必行。此外，煤炭成本高企也倒逼热力行业转型升级 。一方面 ，要加大清洁新能源应用力度，另一方面 ，也要对现有供热系统进行优化升级 ，推进智慧供暖 ，实现降本增效。

　　在现实中 ，室温过高会导致供热资源浪费 ，室温过低则影响居民温暖过冬。如何解决冬季居民家中过热、偏冷现象，保证室温处于舒适区间？

　　在齐齐哈尔市东市场42号楼的现鞠图抑校？诜抛乓惶ㄊ椅虏杉？鳎 ？庑┠甓？竟┡ ？蝗盟 ？腹 ？睢 ！肮┡ ？玫煤埽 ？夷谖露纫恢北冉鲜室恕Ｎ壹业氖椅虏杉 ？髁 ？幼湃攘？究刂葡低常 ？馨咽椅率 ？凳凳贝？凸 ？ァ ！毙现鞠退怠�

　　邢志贤口中的热力公司 是齐齐哈尔阳光热力集团万达热力有限责任公司。万达热力公司生产副总经理胡强强告诉记者 ，他们按照“远、中 、近”“高 、中 、低”设置原则为服务范围内 的689栋居民楼投放了1300个室温采集器 ，每栋居民楼都有采集点覆盖。室温采集器可通过无线网络与控制中心 的上位监控系统通讯，定时上传温度值。

　　从2019年开始 ，万达热力公司就启动了智慧供暖系统建设。在该公司的智慧供暖平台控制室内，一块LED大屏正在进行功能展示 。通过1台电脑控制，就能实现换热站无人值守系统 、室温采集系统、负荷预测系统、二网平衡系统之间的自由切换。每个系统下设有诸多参数指标，为技术人员提供参考 ，实现供暖精准化管理 。

　　供热二次管网 是冬季供暖的关键环节 ，其控制效果的优劣直接影响供暖质量。如何实现二次管网系统平衡 ，一直是困扰供热企业的难题 。“流量的调整、小区热用户 的用热平衡，以往都 是通过人工进行初调节。简单来说 ，就是将远端偏冷区域的管道阀门开大些 ，让热水多走些；将近端偏热区域的管道阀门开小些，让热水走慢些。但这些都 是基于经验 的操作，做不到精准控温，调节效率、效果不尽如人意。”胡强强说。

　　“通过室温采集系统 ，我们能准确掌握室温数据，辅助用于二次管网平衡 的控制 。各楼宇单元处都设置了智能二网平衡阀 ，利用平衡控制算法调控各个控制阀 的开度，以平衡前端用户和末端用户 的循环流量，使二者的实际流量接近于满足供热需求的理想流量 ，从而达到热量均匀分配 的目的，让室温始终维持在24摄氏度左右，持续为居民送去温暖 。”胡强强表示 ，建设智慧化供热系统能够最大程度满足不同区域、不同类型用户 的用热需求 ，提升供热质量。

　　从黑龙江省 的实践来看，智慧供暖正在积极推进。近日出台 的《黑龙江省城乡建设领域碳达峰实施方案》提出，推进城镇智慧供暖 ，通过智慧供暖示范项目建设 ，促进供热系统优化配置，降低热能损耗。到2025年底 ，黑龙江省城镇智慧供热一级网示范应用覆盖面积达到3亿平方米 。同时 ，继续推进供热老旧管网改造 ，推进换热站 、管网智能化改造。“十四五”期间 ，累计完成供热老旧管网改造4000公里以上 ，到2030年城市供热管网热损失比2020年下降5个百分点 。

　　不仅仅 是黑龙江 ，清洁供暖走进千家万户已 是大势所趋 。可以预见，北方地区冬季供暖将更清洁 、更低碳、更智慧，热力行业的低碳转型之路也将越走越宽广。 (本报记者 吴 浩 经济日报)

清代驿站财政机制 的形成与演变******

　　作者：刘文鹏（中国人民大学清史研究所教授）

　　驿站 是中国历代王朝传递信息 、递运物资 的主要渠道 ，在维系国家统一方面发挥着重要作用 。驿站的正常运转全赖驿站经费之保证 ，所谓“国脉疏通原借驿递 ，而驿递急需端赖钱粮” 。一般认为，清朝入关后一扫旧弊，摊派 、加征得到有效抑制。这一观点突出了明清之际驿站财政 的差异 。但实际上，明末加派之征也通过各种隐性方式在清代得以延续。在清初裁驿费充军饷的财政政策影响下 ，清代驿站财政走向了既病民又病官的摊派旧途。

　　明代驿站财政与驿役官当改革

　　明初驿站财政建立在实物财政基础之上，有赖于田赋征收和劳役佥派 。洪武元年（1368年）正月 ，明太祖诏令天下广置各驿 ，其驿站差役佥派民户出办 。具体方法是，“马有上中下三等 ，验民田粮出备”（《明太祖实录》卷29，洪武元年正月庚子） 。即民户依照粮赋多寡对等充任驿传马夫，其不足数者可以数户共充一夫 。本县人户不足，则“以相邻州县点差”，谓之“协济”。甚至令东南富户 、市民前往北方诸省协济应役 。官方除提供驿舍 、备办廪粮及派遣官吏外，驿站其余所有开支均由驿传役夫亲身应役承担。此外 ，尚有里甲和均徭内编派驿站差役，以满足其财政开支需要 。

　　洪武二十七年（1394年），明朝将永充改为“依次轮充”（万历《惠州府志》卷10，《赋役志下》 ，明万历四十五年刻本） 。其佥编时间有三年、五年和十年之别 。但地方政府在实际佥派中并不遵守定制，以至于有役三五十年者 。此外在没有预算与额设经费 的体制下，驿站马夫等便成为驿丞等官吏盘剥的对象 。以上两方面导致嘉靖以前 的马户不堪重扰 ，驿站运行困难 。

　　成化 、弘治年间白银货币化地位得到官方承认，一系列以财税定额为目的 、减轻地方差役负担 的差役纳银改革随之展开，驿站 的日常运转也由力役亲当改为征银雇募，至嘉万时期 ，因推行一条鞭法改革，得以最终确立 。具体做法 是根据过往支销数目，预估一年驿站夫马工料银额数，将其摊入全县粮赋或额田中征收。对于他县协济马匹，则按每马所需折银 ，分派各协济州县“照亩均征”（申佳胤 ：《临洺驿马政记》 ，载崇祯《永年县志》卷7） 。征收 的站银，以府为单位进行统计并征收，然后由府转发各驿 ，招募人员当差 。

　　官征官募确实起到了均平差役 、减轻百姓负担的作用，“计地征粮，可以免马头独累之苦；募人当应，可以绝官吏求索之私”（刘麟：《清惠集》卷3 ，《均驿传安人心扶公论杜私情以免偏苦疏》，台湾商务印书馆1987年版，第348页）。但新政实施不过十余年，即弊端百生 。一方面，官府“给驿渐广” ，导致地方驿站开支不断增加；另一方面，过往官员多索马匹差夫 ，马户“卖产鬻儿，倾家丧命” 。更甚者，明季“国用不足，将原额驿站夫马工食草料银两半裁以充练饷”（《宣大山西总督李鉴启本》，顺治二年五月八日） ，地方驿站财政更加吃紧。本县“马户逃窜，扳累难支” ，他县协济亦托故不前，地方不得不再度佥派里民应当，复“蹈万历以前之夙弊”。而“驿卒糊口无资，群起为盗”（《顺天巡按柳寅东揭报驿递疾苦》，顺治元年七月，载张伟仁主编：《明清档案》第1册，台湾联经出版事业公司1986年版）。

　　清初中央对明代驿站财政体制 的调整

　　清朝入关之初，平定全国 的战争仍在持续 ，大量地方财政经费被裁撤充饷，驿站钱粮也不例外 。在财政紧缺 的情况下 ，既要全力保障军费 ，又要维持驿站正常运转，中央和地方政府为维护各自利益走上不同道路 。

　　于中央而言，顺治元年（1644年）七月清朝废止一切明末加派，废除明末里甲佥派，将全国驿站由民当改为官当 ，所有经费均于正项地丁内动支，“不复累及百姓”。与此同时 ，令各省站银“以万历初年会计录为准” ，“照旧征收 ，加增者不准”（《户部尚书英峩岱题本》 ，顺治二年六月六日）。

　　然而，明末清初接连不断 的灾荒、战争导致地方田赋收入急剧下降 ，部分省份站银除荒后实征不及原额半数 ，巨大 的经费缺口令驿站运转维艰 。更重要的 是，清初持续 的军事行动导致国家财政经费捉襟见肘 。权衡之下 ，清朝不得不裁减包括驿站经费在内的地方财政以充实军饷 。驿站经费 的大幅压缩主要集中于顺治九年（1652年）至十四年（1657年）和康熙平定三藩之乱期间，此后雍乾各朝均陆续裁减。全国站银“通计裁扣之数，自顺治九年以迄乾隆 ，竟居原额三分之二”（民国《盐山新志》卷8 ，《赋役篇上》 ，民国五年刊本）。

　　在额征驿站银剧减 ，加之禁止摊派、裁驿充饷 的境况下 ，清廷只能尽可能地集中有限驿站财政资源 ，使其利用最优化。方法主要有三：一是裁僻济冲，将驿站经费集中于主干驿道。二是调整驿道走向、开辟新驿道 。顺治年间，为减轻河南 、山东驿站负担，清朝开通经山西前往川陕甘等地区的驿道 ，河南驿站负担有所减轻 ；山东则开通了经德州、泰安 、蒙阴 、郯城前往江苏的“山东东道”，使原有山东中路的驿站压力有所缓解。驿道重新规划后要求行差人员循规定驿道行进 ，并在勘合火牌内明白填注，严禁随意改变路途。三 是严格掌握地方驿站财政奏销 。顺治八年（1651年） ，清朝确立各省财政奏销制度后 ，规定驿站的各项开支需岁终汇造清册 ，由户部核实奏销。自顺治三年（1646年）至十四年修撰完成的各省赋役全书，更是将各省起运存留、驿站额支数目固定下来。通过赋役全书和奏销制度 ，各省驿站每年 的财政收支也尽在中央 的掌握之中 。这既有助于中央了解地方驿站财政之盈绌，及时作出调整；也将府州县驿站财政纳入藩司和中央管控之下 ，方便了驿站财政资源 的宏观调拨。

　　上述改革确实值得称许 ，在财政极度紧张 的情况下通过法律禁令确保地方不得派累里甲，展现了新朝气象 。但奈何由于清初战争开支甚巨 ，很多本应裁僻济冲的夫马钱粮亦经常被中央挪作军饷。地方政府为保障驿站 的正常运转疲于应对，不得不百般腾挪，甚至延续明季摊派旧弊 。

　　清前期各省对驿站财政体制调整的因应

　　整体而言，各省解决地方驿站财政问题的举措主要集中在复原额 、顾驿递 ，严考成、革协济等方面 ，而在州县层面更为通行 的做法则是直接佥派里甲 。

　　所谓复原额 ，即各省督抚在除荒实征站银过少的情况下 ，奏请恢复该省旧设站银数额。部分省份在朝廷下令裁去明季摊派并统计旧额银时 ，往往在万历初年额设站银基础上将里甲夫马工料银和摊派银两一并作为本省额设驿站银统计、报呈，实际上是将“旧额”提高 ，把明代站银 、里甲夫马银和摊派银以隐蔽 的方式承续下来 。而裁撤地方经费过程中 ，驿站经费可能虽亦被裁撤 ，但因为需要维持驿站 的正常运转，驿站经费 的裁撤力度不及其他经费 ，所以在顺治初期裁节地方经费 的过程中，面对经费紧缺的情况“先尽驿站支用”的“顾驿递”政策在一定时期内得以贯彻落实 。

　　明清之际的驿站协济制度 是保障冲途大驿有效运转 的良制。但协济的正常运行需建立在驿站财政充足的基础上，一旦经费被挪用或裁减 ，各地往往托故不前，导致受协驿站运转失灵。为解决该问题 ，清朝将协济站银完纳与否 、完纳分数均纳入官员考成 。但协济站银毕竟还需多一道解送程序，此间辗转费时 、各级侵扣，其弊多端 。于 是 ，各省纷纷奏请将“本州县之正项用补本驿之急需 ，而以外州县之协济 ，汇解藩司抵补正项”（《河南巡抚吴景道题本》，顺治八年十月二十四日），南省协济北方站银也照此方法办理。此项调整至康熙七年（1668年）最终成为定制 ，并施行于全国，起自明代的驿站协济制度被废止 。此种方法减少了站银支用的程序 ，提高了驿站运转效率 。

　　中央和各省为筹措驿站经费，经过多重努力，确实起到一定作用 ，似乎驿站也得以正常运转 ；但如果我们将视野转移至州县，则会发现驿站财政状况呈现的 是另外一幅景象。

　　清人薛所蕴《驿卒词》云：“闾阎困敝乏帮贴 ，差烦马瘦刍茭绝。……县官逮治驿卒死 。五更三点不交睫，头枕驿门候消息。”（张应昌编 ：《清诗铎》卷9，中华书局2022年版，第262页）这并非夸张和想象之词 。顺治年间曾任新乐县知县 、专管冲途大驿西乐驿 的林华皖对当时的驿站困境有过总结：一则差务繁忙 ，“每日数起” ；二则夫役“额设者有数”，每遇大差势必另外雇觅 ；三则马骡羸瘦，“陆续行差，倒毙不一 ，月而殆尽” ；四则行差人员百般苛索 ，夫役折干 、背负过重（林华皖 ：《治鲜集》卷2 ，《驿邮略》 ，载《续修四库全书》第880册 ，上海古籍出版社2002年版，第430~431页）。康熙《丰润县志》更直白指出：“输蹄往来 ，络绎不绝 ，粮糗刍薪 ，存留不能及半，协济未必以时，县令之拮据 ，殆所不免。”（康熙《丰润县志》卷4，《赋役志·驿传》，清康熙三十一年刻本）绝大多数州县官员不堪重负 ，自杀者亦不在少数 。其最终结果，“存留各项节次裁减 ，州县之事束手无策 ，势不得不私派之民 ，民既出雇役之钱，仍不免于役又不知凡几矣”（康熙《灵寿县志》卷4，《田赋上》，清康熙二十五年刻本）。摊派里甲成为州县官自然而然 的选择 。

　　然而，直接摊派里甲显然与清朝不加赋的政策相冲突。天津巡抚张忻 、保定巡抚郝晋及经手知县都曾因触犯此律最后交刑部议处。故很多地方州县只能想方设法将摊派合法化：一 是延续明季之“强制性雇募”手段 ，名为发银雇募 、听民应召 ，实则 是强制性“照里派轮”，官方挟公权权威进行变相摊派，并非纯粹的自由雇募应召之制 。另一种 是额外摊派 ，倒逼国家财政政策作出调整 ，将摊派合法化 。部分州县驿站确实差务繁忙，必须额外派征。但为避免胥吏、马头毫无限制多征，引致民怨沸腾，清廷将额外摊征编入赋役全书，承认各种加派 的合理性并使之合法化 。

　　清前期驿站财政体制改革的影响及其余绪

　　清人曾对本朝 的废力役亲当为官当官募之制大为赞赏，称“清兴 ，扫除旧政 ，与民更始 。而钱粮则例一以万历初年为定，且赋皆改折而无本色之征，差皆雇役而无佥点之害……民无一事之扰，薄赋轻徭 ，培植邦本 ，万世无疆之休基此矣”（康熙《吴桥县志》卷3，《食货志》，清康熙十九年刻本） 。

　　但清初军兴旁午 ，裁驿充饷时常有之 。实际上“额设工料已减十分之三 ，差务更增十分之四” 的情况下，地方财政仍然左支右绌 。驿站之弊不仅官累难除，民累亦未减轻 。一方面 ，清初裁节驿费并非为了减轻百姓负担 ，而是裁驿充饷，百姓压力并未减轻 。另一方面，在“额设有数”的驿站财政体制下 ，州县为保证驿站运转，又不得不走上加派里民的老路。这一回头路不仅额外增加了百姓负担，甚至在一定程度上倒逼中央将部分摊派合法化。清廷减轻里甲摊派负担 的宣言也就此告以破产。官员既存在加赋 的罪名，百姓亦承受摊派 的压力 ，实在是病民病官 。

　　以上种种弊病 的存在，究其原因，即在于中央财政集权下 ，地方额设驿站经费过少且并不稳定 。随着明代白银的货币化 ，国家财政也出现“统计银两化” 的趋势。这一变革使得国家财税可预算、可统计，方便了国家对各省州县财政的掌控 ；但是对于地方政府而言 ，则是更加不利 。在“统计银两化”之前，所有驿传夫役均需亲当 ，财政开支由地方政府自行编制，不受中央管控；但在此之后 ，情况发生了显著变化。一方面，全国赋役逐渐定额化 ，中央以法律形式规定了摊派的“非法性” ；与此同时，明清财政也因此走上“原额主义”道路，财政体制出现僵化。另一方面，借助白银 的便利 ，中央对于州县财政的掌控越发集中 ，且能随时裁扣 、调拨，导致州县财政难以稳定 。清人曾谓“国家之所赖者，惟财赋 ；地方之所重者，惟差徭；下民之所望者，惟恩恤”（乾隆《三河县志》卷5 ，《赋役志·驿站》 ，清乾隆二十五年刻本） ，生动反映了当时中央、地方和百姓三者在国家财赋分配中的地位和处境。从国家立场出发，中央主要集中于对全国财赋 的高度集权与掌控 。尤其 是战争期间，国家 的着眼点完全在于尽快汇集财政资源用于军事 ，以期稳定统治 。裁撤地方存留银 是其中最为重要 的手段 ，而这势必导致地方州县存留经费过少。州县为维持地方行政的正常运转 ，又不得不额外摊派，而所有 的压力最终只能转嫁给百姓。在上述财政结构体制下，百姓能否得到“恩恤”显然要打上问号。刘志伟教授认为 ，清初通过编撰赋役全书和确立奏销制度 ，建立了高度中央集权 的财政体制 ，它导致 的一个最直接 的结果就 是地方赋税征收的失控（刘志伟：《略论清初税收管理中央集权体制 的形成》，载《贡赋体制与市场：明清社会经济史论稿》 ，中华书局2019年版 ，第190页） 。可以说 ，正是中央财政的“集权”导致了州县政府在财税征收中 的“分权”和“失控” 。因此 ，随着清中后期各类大差、常差 的源源不断，以及驿务弛弊 、苛索繁多等问题 的抬头 ，“原额主义”财政下的清朝驿站运转再度回到明末境况，各类差派更加层出不穷 。

　　（本文系国家社科基金重大项目“清代驿站史研究”〔19ZDA207〕阶段性成果）

　　《光明日报》（ 2022年12月26日 14版）

　　（文图：赵筱尘 巫邓炎）